O tym, że Komisja Europejska planuje objąć cyfrowe waluty unijnymi przepisami dotyczącymi przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (AML/CTF), było wiadomo już od jakiegoś czasu. W lutym 2016 r. Komisja ogłosiła, że do połowy roku przedstawi projekt zmian w prawie.

Odpowiedni projekt legislacyjny zaprezentowano w lipcu 2016 r. Może on przynieść wiele zmian dla osób i firm działających w sektorze cyfrowych walut, a być może także niektórych podmiotów zajmujących się technologią rozproszonego rejestru (blockchain).

Cel projektu

Plan przyjęcia regulacji dotyczących cyfrowych walut jest częścią szerszego projektu. Jego głównym celem jest skuteczniejsze przeciwdziałanie finansowaniu terroryzmu. Inne elementy projektu to wprowadzenie ograniczeń dla wybranych instrumentów przedpłaconych (np. kart prepaid) czy nadanie nowych uprawnień jednostkom analityki finansowej, czyli agencjom państwowym odpowiedzialnym za działania w zakresie AML/CTF (w Polsce jest to Generalny Inspektor Informacji Finansowej).

Głównym celem projektu jest usunięcie luk w nadzorze nad środkami finansowymi wykorzystywanymi przez terrorystów. Dodatkowo projekt ma zwiększyć przejrzystość transakcji finansowych.

Komisja oceniła, że podejrzane transakcje wykonywane za pośrednictwem cyfrowych walut nie są w wystarczający sposób monitorowane. W konsekwencji odpowiednie organy publiczne nie są w stanie powiązać transakcji z konkretnymi, zidentyfikowanymi osobami. W założeniu nowe przepisy mają przeciwdziałać tym trudnościom oraz zmniejszyć stopień anonimowości użytkowników cyfrowych walut.

Propozycja Komisji

Komisja analizowała sześć wariantów regulacji. Ostatecznie wybrano opcję, która polega na objęciu zakresem unijnej dyrektywy dotyczącej AML/CTF (tzw. AMLD4) platform wymiany cyfrowych walut (chodzi m.in. o giełdy) oraz niektórych dostawców portfeli. Niewykluczone, że przyjęte zostaną również dodatkowe środki dotyczące systemu dobrowolnego ujawniania tożsamości przez użytkowników cyfrowych walut.

Projekt zakłada zatem uznanie giełd oraz niektórych dostawców portfeli za podmioty zobowiązane na gruncie AMLD4 (w polskiej ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu odpowiada temu pojęcie „instytucje obowiązane”).

W praktyce oznacza to, że te podmioty będą podlegały licznym obowiązkom określonym w AMLD4 i polskiej ustawie. Obowiązki te to m.in. identyfikacja klientów i raportowanie transakcji. Dotychczas, pomimo kilku wątpliwości, tak nie było, o czym pisaliśmy w 2015 r. w artykule Bitcoin a przepisy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz w 2014 r. w artykule Przeciwdziałanie praniu pieniędzy w kontekście wirtualnych walut. Warto zauważyć, że już teraz niektóre giełdy dobrowolnie wypełniają część z tych obowiązków.

Definicja wirtualnych walut

W celu wdrożenia powyżej wskazanych środków Komisja zaproponowała wprowadzenie definicji „wirtualnych walut”. Jest ona następująca:

»waluty wirtualne« oznaczają cyfrowe wyznaczniki wartości, które nie są emitowane przez bank centralny ani organ publiczny, nie muszą być powiązane z walutą fiducjarną, lecz są przyjmowane przez osoby fizyczne lub prawne jako środek płatniczy i mogą być przekazywane, przechowywane lub sprzedawane drogą elektroniczną.

Powyższa definicja ma specyficzny zakres. Z jednej strony jest bardzo szeroka, ponieważ obejmuje niezdefiniowaną kategorię „cyfrowych wyznaczników wartości”. Jest ona zarazem neutralna technologicznie, ponieważ nie wskazuje, że w jej zakres wchodzą wyłącznie waluty oparte na określonej technologii, np. blockchaina. Można nawet zastanawiać się, czy w jej zakres nie wchodzi tzw. pieniądz bankowy.

Z drugiej strony jest to definicja wąska i niejasna. Jedną z przesłanek uznania cyfrowego wyznacznika wartości za walutę wirtualną jest „przyjmowanie [go] przez osoby fizyczne lub prawne jako środka płatniczego”. O ile nie ma wątpliwości, że tę przesłankę spełnia Bitcoin, o tyle nie jest jasne, jak należałoby zakwalifikować np. Ether (natywny token sieci Ethereum, który zasadniczo nie pełni zwyczajowo rozumianej funkcji płatniczej), nie wspominając o powstających każdego dnia nowych tokenach na różnych blockchainach. Każdy podmiot dokonujący emisji nowego tokena będzie musiał wziąć pod uwagę tę definicję.

Wskazana definicja ma w pewnym sensie charakter techniczny, ponieważ służy przede wszystkim określeniu podmiotów, które mają zostać poddane obowiązkom w zakresie AML/CTF. Można jednak zaryzykować stwierdzenie, że jej znaczenie będzie w rzeczywistości o wiele dalej idące.

W przypadku przyjęcia projektu Komisji ta definicja będzie musiała zostać implementowana do poszczególnych krajowych porządków prawnych. W większości z nich, w tym w Polsce, będzie to pierwsza legalna definicja „wirtualnych walut”. Pomimo że zostanie przyjęta na potrzeby przepisów AML/CTF, będzie zapewne promieniować na inne dziedziny prawa. Dotychczas każdy organ publiczny, który zetknął się z tematyką cyfrowych walut, mógł konstruować własną definicję. W przyszłości powyższa definicja będzie co najmniej punktem odniesienia dla wszelkich analiz prawnych dotyczących cyfrowych walut.

Inne opcje rozważane przez Komisję

Przed przedstawieniem powyższych propozycji Komisja wykonała szereg analiz, w trakcie których rozważane były inne opcje regulacji. Komisja doszła do wniosku, że główny cel – zlikwidowanie lub ograniczenie anonimowości użytkowników cyfrowych walut – może zostać zrealizowany poprzez przyjęcie środków dotyczących trzech grup podmiotów: użytkowników, platform wymiany oraz niektórych dostawców portfeli. Na tej podstawie określono sześć możliwych opcji:

Użytkownicy

Opcja A. Wprowadzenie obowiązkowej rejestracji użytkowników.

Opcja B. Wprowadzenie dobrowolnej rejestracji użytkowników.

Giełdy

Opcja C. Objęcie giełd przepisami AML/CTF.

Opcja D. Objęcie giełd przepisami dotyczącymi usług płatniczych (dyrektywa o usługach płatniczych, tzw. PSD).

Dostawcy portfeli

Opcja E. Objęcie dostawców portfeli przepisami AML/CTF.

Opcja F. Objęcie dostawców portfeli przepisami dotyczącymi usług płatniczych (dyrektywa PSD).

Jak wspomniano, Komisja ostatecznie zdecydowała się na zaproponowanie opcji C i E, oraz ewentualnie opcji B. Co ciekawe, wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem jednego wsparły opcję C, a nie opcję D. Ta ostatnia powodowałaby nałożenie na platformy wymiany o wiele ostrzejszych regulacji. Nie jest jednak wykluczone, że obecnie odrzucone opcje będą ponownie brane pod uwagę przy wprowadzaniu kolejnych regulacji.

Czy przyjęte rozwiązania będą skuteczne?

Zasadnicza część omawianych propozycji, czyli rozszerzenie unijnych przepisów AML/CTF w ten sposób, aby obejmowały one cyfrowe waluty, wydaje się dobrze uzasadniona i nie jest zaskoczeniem. W kilku innych jurysdykcjach analogiczne przepisy zostały wprowadzone już wcześniej.

Nie ma jednak pewności, jak nowe regulacje wpłyną na dalszy rozwój innowacji opartych o technologię blockchaina. Pierwszym historycznym zastosowaniem tej technologii jest Bitcoin i inne kryptowaluty, i to właśnie ich dotyczy projekt Komisji. Powstają jednak nowe zastosowania technologii blockchaina, których elementem jest najczęściej jakiś cyfrowy token, niepełniący jednak funkcji waluty, choć mogący zostać uznany za „wirtualną walutę” w rozumieniu wskazanej wyżej definicji. Wydaje się, że przyszła praktyka stosowania przepisów powinna wziąć pod uwagę i wyjaśnić te wątpliwości, odpowiednio kalibrując nowe regulacje.

Dalsze kroki

Co ciekawe, projekt Komisji dotyczy zmian w dyrektywie AMLD4, przyjętej na szczeblu unijnym zaledwie w maju 2015 r., która ma zostać wdrożona przez państwa członkowskie UE do czerwca 2017 r.

Projekt Komisji zakłada przyspieszenie implementacji AMLD4 i skrócenie tego terminu do 1 stycznia 2017 r. Jeśli zatem projekt Komisji zostanie przyjęty, polska ustawa powinna wprowadzić zmiany opisane w tym artykule do końca tego roku.

Obecnie projekt Komisji będzie podlegał pracom ustawodawczym na szczeblu unijnym i w ich trakcie może ulec zmianom.