Planowane zmiany przepisów mogą spowolnić rozwój innowacyjnych usług płatniczych.

Na stronach Rządowego Centrum Legislacji opublikowano niedawno projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz niektórych innych ustaw [1], która ma dostosować polskie przepisy do unijnego rozporządzenia o opłatach interchange [2] (pisaliśmy już o nim tutaj i tutaj). Projekt wyznacza Komisję Nadzoru Finansowego i Prezesa Narodowego Banku Polskiego jako organy właściwe do egzekwowania przepisów rozporządzenia i przewiduje sankcje za ich niestosowanie.

Jednak projektodawca zdecydował się wyjść poza zakres rozporządzenia i uregulować także zasady funkcjonowania schematów płatniczych oraz powierzyć nadzór nad nimi Prezesowi NBP, wprowadzając do ustawy o usługach płatniczych [3] (zwanej dalej „UUP”) nowy Dział VIIB. Ze względu na zakres zastosowania i treść nowych przepisów istnieje ryzyko, że staną się one przeszkodą dla rozwoju innowacyjnych usług płatniczych.

Nowe pojęcie – schemat płatniczy

Kluczowe dla ustalenia zakresu zastosowania nowych przepisów jest pojęcie schematu płatniczego, który zdefiniowano jako zbiór zasad wydawania i akceptowania przez dostawców usług płatniczych instrumentów płatniczych oraz przetwarzania transakcji wykonywanych przy użyciu instrumentów płatniczych, w tym system kart płatniczych. Definicja posługuje się szerokim pojęciem instrumentu płatniczego. Jak wskazał w uzasadnieniu projektodawca, biorąc pod uwagę dynamiczną sytuację na rynku usług płatniczych, w tym postęp technologiczny, konieczne jest objęcie nadzorem systemowym NBP wszystkich schematów płatniczych, nie tylko systemów kart płatniczych. W rezultacie obowiązki przewidziane w projekcie będą dotyczyć również tzw. niekartowych schematów płatniczych, w których funkcję instrumentu płatniczego może pełnić np. zbiór procedur umożliwiających dokonywanie transakcji przy pomocy aplikacji w smartfonie czy na stronie internetowej.

Organizacje płatnicze pod nadzorem NBP

Zgodnie z projektem za organizację płatniczą uznaje się każdy podmiot określający zasady funkcjonowania schematu płatniczego. Na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów działalność organizacji płatniczych co do zasady nie podlegała regulacji UUP tak długo, jak organizacja nie świadczyła żadnej z usług płatniczych wymienionych w art. 3 ust. 1 UUP, a jedynie umożliwiała innym dostawcom takich usług korzystanie z wymyślonego przez siebie schematu oraz wydawanie w jego ramach instrumentów płatniczych. Natomiast projekt przewiduje, że taka organizacja będzie miała obowiązek uzyskania zgody Prezesa NBP na przetwarzanie krajowych transakcji płatniczych w schemacie płatniczym, a także na zmianę zasad funkcjonowania takiego schematu. Wątpliwości może budzić zwłaszcza druga ze zgód, bowiem oznacza potencjalną konieczność przedkładania do akceptacji Prezesowi NBP nawet drobnych, technicznych zmian zasad działania schematu.

Co więcej, projekt obciąża organizację płatniczą odpowiedzialnością za zgodność działania podmiotów uczestniczących w schemacie płatniczym z zasadami jego funkcjonowania. Nie określono jednak charakteru, zasad ani zakresu tej odpowiedzialności. Pominięto również jej relację do odpowiedzialności dostawców usług płatniczych za nieautoryzowane i nienależycie wykonane transakcje płatnicze. Może to być źródłem wątpliwości interpretacyjnych, zwłaszcza co do zakresu roszczeń przysługujących użytkownikowi usług płatniczych poszkodowanemu na skutek działania dostawcy.

Projekt przewiduje także wiele innych obowiązków – m.in. wymóg kwartalnego przekazywania NBP informacji statystycznych o liczbie i wartości transakcji czy niezwłocznego zgłaszania incydentów mogących mieć wpływ na sprawne i bezpieczne funkcjonowanie schematu płatniczego. Ponadto Prezes NBP uzyska możliwość wydawania organizacjom płatniczym zaleceń w zakresie zapewnienia zgodności funkcjonowania schematu z przepisami prawa oraz bezpieczeństwa i sprawności jego działania.

Surowe sankcje

Jeśli organizacja nie będzie wykonywać zaleceń, Prezes NBP będzie mógł w drodze decyzji czasowo, częściowo, a nawet całkowicie wstrzymać funkcjonowanie schematu płatniczego, albo wręcz uchylić zgodę na jego funkcjonowanie. Taką decyzję będzie mógł wydać m.in. wtedy, gdy działanie schematu płatniczego będzie sprzeczne z prawem, gdy będzie stwarzać zagrożenie dla użytkowników, stabilności systemu płatniczego, bezpieczeństwa lub sprawności funkcjonowania systemów płatności, a także w przypadku zmiany zasad funkcjonowania schematu bez uzyskania zgody Prezesa NBP. W praktyce oznaczać to będzie wstrzymanie realizacji transakcji w schemacie pociągające za sobą być może bezpowrotną utratę zaufania jego użytkowników. Trudno wobec tego zrozumieć, dlaczego przepisy projektu nie wskazują w sposób jednoznaczny przysługujących od decyzji środków odwoławczych. Warto też wspomnieć, że prowadzenie schematu płatniczego bez wymaganej zgody Prezesa NBP będzie zagrożone karą grzywny do 5 000 000 złotych.

Podsumowanie

Podejmując próbę oceny projektowanych zmian, należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu projektu, że dynamiczny rozwój technologiczny tych innowacyjnych instrumentów płatniczych, również z uwagi na rosnącą rolę i znaczenie sfery e-handlu, zwiększa potrzebę udziału regulatorów rynku w tworzeniu bezpiecznych i sprawnych schematów, w ramach których funkcjonują instrumenty płatnicze. Wydaje się jednak, że proponowane rozwiązania idą zbyt daleko i istnieje ryzyko, że osiągnięty skutek będzie odwrotny od zamierzonego. Przede wszystkim nowe obowiązki mogą okazać się nadmiernym obciążeniem dla mniejszych, dopiero rozpoczynających działalność firm, zwłaszcza startupów. Mogą też zniechęcać do wprowadzania na rynek innowacyjnych instrumentów płatniczych.

Co więcej, z przepisów zdaje się wynikać założenie, że schematy płatnicze mają opierać się na scentralizowanym modelu, stosowanym obecnie przez organizacje kartowe. Niekonieczne musi to odpowiadać nowym rozwiązaniom, które mają przecież stanowić alternatywę dla kart płatniczych i mogą działać np. w ramach rozproszonej struktury. Dlatego należałoby raczej ograniczać zasięg ingerencji ustawodawczej jedynie do problematycznych aspektów działalności schematów płatniczych (np. tylko kwestia opłat interchange). Należy bowiem pamiętać, że większość innowacyjnych schematów płatniczych dopiero raczkuje, a liczba i wartość przetwarzanych w ich ramach transakcji jest relatywnie niewielka w porównaniu z kartami płatniczymi. Szkoda byłoby zgasić tę rewolucję w zarodku.

Rafał Kuchta