9 stycznia 2019 r. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA), będący kluczową instytucją dla unijnego rynku bankowego, wydał stanowisko na temat kryptoaktywów (crypto-assets). Tego samego dnia co raport EBA opublikowane zostało bliźniacze stanowisko Europejskiego Urzędu Papierów Wartościowych i Giełd (ESMA), które omawiam w równolegle opublikowanym artykule.
Raport EBA to kolejne stanowisko tej instytucji w tej sprawie. Dotychczasowe publikacje, dotyczące przede wszystkim wirtualnych walut, miały spore znaczenie dla późniejszych regulacji unijnych w tym obszarze (to EBA po raz pierwszy zaproponowała objęcie wirtualnych walut przepisami dotyczącymi przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu (AML), co stało się faktem zarówno w UE, jak i w Polsce).
Podobnie jak w przypadku raportu ESMA, raport EBA zawiera wiele istotnych uwag na temat różnych aspektów związanych z kryptoaktywami.
Kryptoaktywa a przepisy o pieniądzu elektronicznym i usługach płatniczych
Część raportu EBA poświęcona została stosowaniu do kryptoaktywów przepisów o pieniądzu elektronicznym (dyrektywa EMD2) oraz usługach płatniczych (dyrektywa PSD2). Choć analiza w tym zakresie nie przynosi nowych interpretacji, potwierdza ona dominującą wśród prawników zajmujących się tymi zagadnieniami wykładnię przepisów unijnych. Wynika z niej, że zazwyczaj kryptoaktywa nie będą stanowić pieniądza elektronicznego (choć nie jest to wykluczone w określonych przypadkach, zwłaszcza tzw. scentralizowanych stablecoinów), jak również że zazwyczaj nie będą stanowić środków pieniężnych w rozumieniu PSD2, w rezultacie nie wchodząc w zakres stosowania tej dyrektywy.
Kryptoaktywa a przepisy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu
Jak wspomniałem, EBA już wcześniej wyraźnie zalecała objęcie wirtualnych walut przepisami AML. W omawianym raporcie EBA zwróciła uwagę na nowe rekomendacje FATF, dotyczące objęcia regulacjami m.in. aktywności polegających na pośrednictwie w wymianie pomiędzy walutami wirtualnymi (tzw. krypto na krypto). EBA zaleciła, aby Komisja podążyła za tymi rekomendacjami, zapowiadając podjęcie tego zagadnienia w zbliżającej się wspólnej opinii EBA, ESMA oraz EIOPA na temat ryzyk związanych z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu wpływających na unijny rynek finansowy, która dotyczyć będzie również wirtualnych walut.
Kryptoaktywa w działalności regulowanych instytucji finansowych
Być może najistotniejsza w raporcie jest część dotycząca aktywności instytucji finansowych związanych z kryptoaktywami. EBA przedstawiła w niej podsumowanie analizy takich aktywności podejmowanych przez instytucje kredytowe, firmy inwestycyjne, instytucje płatnicze oraz instytucje pieniądza elektronicznego, przeprowadzonej za pośrednictwem krajowych organów nadzoru bankowego. Okazało się, że jedynie siedem organów krajowych dysponuje wystarczająco szczegółowymi danymi na ten temat. Przekazane przez nie dane wskazują na przykład, że tylko jedna instytucja kredytowa oraz jedna instytucja płatnicza bezpośrednio posiadają kryptoaktywa.
EBA nie po raz pierwszy zwróciła uwagę na wyzwania związane z podejmowaniem aktywności związanych z kryptoaktywami przez regulowane instytucje finansowe. Zdaniem EBA należy spodziewać się wzrostu skali tych aktywności, także w kontekście rosnącego użycia rozwiązań opierających się o technologie rozproszonego rejestru (DLT), które mogą wymagać użycia danych kryptoaktywów (np. tzw. tokenów użytkowych). Choć EBA zapowiedziała zarówno używanie odpowiednich działań nadzorczych, jak i obserwowanie rozwoju sytuacji, można odnieść wrażenie, że podejście tej instytucji jest znacznie bardziej pragmatyczne niż jej wcześniejsze stanowiska odnoszące się do wirtualnych walut. Wydaje się, że celem EBA jest już nie ograniczenie (czy wręcz wyeliminowanie) znaczenia kryptoaktywów w działalności instytucji finansowych, ale raczej ich swoiste ucywilizowanie.
Raport EBA, choć ujęty jako materiał doradczy dla Komisji, nie kończy się wyraźnymi rekomendacjami konkretnych zmian prawnych. EBA zaleca Komisji, by rozważyła odniesienie się do kwestii związanych z kryptoaktywami na podstawie analizy kosztów i korzyści. Ważna jest przy tym międzynarodowa koordynacja podejmowanych działań, zachowanie neutralności technologicznej czy koncentracja na punktach styku pomiędzy regulowanym rynkiem finansowym a kryptoaktywami. Podkreślono również potrzebę uwzględnienia aktualnie tworzonego nowego podejścia FATF. Mimo to raport EBA, wraz z równolegle opublikowanym stanowiskiem ESMA, stanowi krok milowy w tworzeniu unijnych ram prawnych wobec kryptoaktywów. Niewykluczone, że to wstęp do stworzenia zupełnie nowych przepisów, co powinno być uważnie obserwowane zarówno przez środowisko blockchainowe, jak i szeroko pojęty rynek finansowy.
Jacek Czarnecki