Pytanie postawione w tytule może dziwić. Wszak dopiero cztery lata temu opublikowano unijną dyrektywę stanowiącą kolejny etap rozwoju regulacji UE w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu (tzw. czwarta dyrektywa AML, AMLD4). Jej poprzedniczka, trzecia dyrektywa AML (AMLD3), została przyjęta 10 lat wcześniej. Z kolei zaledwie niewiele ponad rok temu przyjęto znaczące zmiany prawne, nazywane piątą dyrektywą AML (AMLD5). Co więcej, państwa członkowskie wciąż mają czas na jej wdrożenie do krajowych porządków prawnych, gdyż wyznaczony w niej termin upływa dopiero za kilka miesięcy, w styczniu 2020 r.

Niemniej jednak faktyczna dyskusja na temat kolejnego etapu prawnej walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu już się rozpoczęła. Wiele wskazuje przy tym na to, że nie doczekamy się szóstej dyrektywy AML (AMLD6), a raczej pierwszego w historii ogólnego rozporządzenia dotyczącego tej tematyki (AMLR). Byłaby to istotna zmiana, ponieważ w przeciwieństwie do dyrektyw rozporządzenia są bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich i zazwyczaj skutkują jednolitymi ramami regulacyjnymi dla całej Unii, bez nierzadko charakterystycznych dla dyrektyw różnic w ich implementacji.

W unijnych kręgach finansowych i regulacyjnych słychać o tym pomyśle od jakiegoś czasu. W zeszłym miesiącu wspomniała o tym komisarz Věra Jourová w trakcie debaty w Parlamencie Europejskim, zgadzając się z poglądem, że potrzebna jest ściślejsza koordynacja w zakresie AML pomiędzy państwami członkowskimi, czemu dobrze służyłoby przyjęcie rozporządzenia. Zaznaczyła przy tym, że jest to jej osobista opinia (Jourová najprawdopodobniej pozostanie komisarzem w Komisji Ursuli von der Leyen, ale będzie odpowiedzialna za inną tekę).

Więcej informacji dostarcza pismo fińskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, również opublikowane w ostatnich dniach, skierowane do przedstawicieli państw członkowskich w Radzie i dotyczące strategicznych priorytetów w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu. Fińska prezydencja uznała w nim AML / CTF za kluczowy obszar oraz wezwała Radę UE do wyznaczenia strategicznych priorytetów Unii w tym zakresie. Zaproponowano, aby 5 grudnia Rada podjęła wstępne decyzje dotyczące:

• zakresu dalszych reform, zwłaszcza jeśli chodzi o utrzymanie tradycyjnego podejścia polegającego na objęciu ramami regulacyjnymi AML / CTF przede wszystkim sektora finansowego czy możliwego stworzenia odrębnego reżimu dla pozostałych branż;
• niewystarczającej efektywności obecnych ram regulacyjnych AML / CTF, wynikających z dużych różnic w ich implementacji przez poszczególne państwa członkowskie – rozwiązaniem mogłaby być na przykład dalej posunięta harmonizacja w drodze przyjęcia rozporządzenia;
• rozwiązania kwestii niewystarczającego nadzoru, np. w drodze stworzenia specjalnej agencji UE – a jeśli tak, to również ustalenia zadań dla takiej instytucji oraz modelu zarządzania;
• zapewnienia efektywnej współpracy pomiędzy instytucjami zajmującymi się AML / CTF w Unii Europejskiej, państwach członkowskich oraz państwach trzecich.

Jak widać, w oficjalnych dokumentach unijnych wprost mówi się o propozycjach m.in. przyjęcia AMLR czy stworzenia nowych unijnych instytucji zajmujących się AML, nie mówiąc o rozważaniu innych sposobów na zacieśnienie współpracy w tym obszarze w ramach UE.

Z czego wynika jednak potrzeba przyjęcia rozporządzenia, czyli doniosłej zmiany dotychczasowego podejścia? Pismo Rady powołuje się na zidentyfikowane wcześniej w tym roku przez Komisję problemy z efektywnością unijnych ram AML / CTF, czyli między innymi zróżnicowaną implementację dotychczasowych dyrektyw, różne zadania i kompetencje lokalnych organów zajmujących się AML / CTF, duże różnice w stosowanych sankcjach, niejasny nadzór nad aktywnościami transgranicznymi czy niewystarczającą współpracę jednostek analityki finansowej.

Wszystkie wspomniane kwestie są jasne dla wielu osób na co dzień zajmujących się sprawami dotyczącymi AML. Nie tak trudno napotkać różnice w podejściu poszczególnych państw członkowskich do unijnych przepisów AML. Czasem przyjmowane są wręcz zupełnie przeciwne konkluzje, co jest najbardziej problematyczne, jeśli dany przedsiębiorca świadczy usługi w całej UE. Brak jest również instytucji na szczeblu UE, która publikowałaby choćby wytyczne w tych sprawach, dbała o zachowanie podstawowej jednolitości podejścia w ramach UE oraz mogła stosunkowo szybko reagować na nowe wyzwania związane z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu (zwłaszcza że unijny proces legislacyjny zazwyczaj trwa lata). Z kolei implementacja przepisów dyrektywy jest przedmiotem dość kreatywnego podejścia ze strony państw członkowskich, co ostatnio widać choćby na przykładzie kwestii związanych z kryptoaktywami (crypto-assets). Co więcej, przykłady prania pieniędzy na ogromną skalę w ramach dużych, poważanych europejskich instytucji finansowych w ostatnich latach rzeczywiście każą wątpić w skuteczność obecnych regulacji.

Niewątpliwie zatem problemy są dobrze zidentyfikowane i uświadomione, także przez kluczowych decydentów. Pozostaje kwestią czasu wprowadzenie nowych ram regulacyjnych. W najbliższych miesiącach najprawdopodobniej rozstrzygnięte zostaną kluczowe kwestie strategiczne, takie jak możliwość przyjęcia AMLR. Warto obserwować rozwój sytuacji, ponieważ może on przynieść istotne zmiany dla wielu przedsiębiorców, w tym przede wszystkim instytucji finansowych.

Jacek Czarnecki