Działalność podmiotów sektora publicznego nierzadko łączy się z tworzeniem i korzystaniem z rozbudowanych zbiorów danych. Służą one realizacji zadań publicznych, ale często też mają wymierną wartość ekonomiczną. Warto zatem przyjrzeć się zasadom, na jakich podmioty spoza sektora publicznego mogą uzyskiwać dostęp do tego rodzaju danych, aby wykorzystywać je do tworzenia nowych produktów i usług.
Podstawowe pojęcia – informacja sektora publicznego oraz ponowne wykorzystywanie
Podstawowym aktem prawnym w tej dziedzinie jest ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, która stanowi implementację unijnej dyrektywy 2003/98/WE. Ustawa przyznaje każdemu prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.
Zgodnie z ustawą przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, która jest w posiadaniu podmiotów sektora publicznego wymienionych w treści ustawy, zwanych przez ustawę „podmiotami zobowiązanymi”.
Lista podmiotów zobowiązanych obejmuje m.in. jednostki sektora finansów publicznych, do których należą przykładowo organy administracji rządowej oraz jednostki samorządu terytorialnego. Informacja sektora publicznego może być jednocześnie informacją publiczną, ale nie zawsze musi – informacja sektora publicznego to pojęcie szersze.
Natomiast ponowne wykorzystywanie ustawa definiuje jako wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (zwane przez ustawę „użytkownikami”) informacji sektora publicznego w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Często używa się także angielskiego pojęcia re-use. Ponadto z ustawy oraz dyrektywy wynika, że chodzi o takie ponowne wykorzystywanie informacji, którego efektem jest wytworzenie usług i produktów o wartości dodanej.
Na pierwszy rzut oka powyższa definicja informacji sektora publicznego może wydawać się dosyć szeroka. Nie przewidziano ograniczeń co do rodzaju treści ani jej nośnika. Podmiotom zobowiązanym nie muszą nawet przysługiwać prawa do treści. Wystarczy, aby były w jej posiadaniu, czyli mogły nią faktycznie dysponować. Podobnie szeroko ujęto prawo do ponownego wykorzystywania, które obejmuje w zasadzie dowolną działalność opartą na wykorzystywaniu informacji sektora publicznego niebędącą wykonywaniem zadań publicznych. Przy bliższej analizie przepisów okazuje się jednak, że ustawa przewiduje dosyć istotne ograniczenia i wyjątki.
Ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania
Przede wszystkim ustawy w ogóle nie stosuje się do informacji sektora publicznego będących w posiadaniu podmiotów należących do kategorii wymienionych w art. 4 ust. 1. Są to, w pewnym uproszczeniu, jednostki publicznej radiofonii i telewizji, instytucje prowadzące działalność kulturalną oraz instytucje związane z edukacją (warto odnotować, że z listy wyłączono niektóre rodzaje bibliotek, muzeów i archiwów). To ograniczenie nie znajduje zastosowania do informacji sektora publicznego, która jest jednocześnie informacją publiczną podlegającą obowiązkowi publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej – w takim przypadku stosujemy ustawę nawet do podmiotów z listy.
Na mocy art. 4 ust. 2 wyłączono również zastosowanie ustawy do informacji sektora publicznego, których udostępnianie lub przekazywanie zostało uzależnione od wykazania przez użytkowników interesu prawnego lub faktycznego na podstawie odrębnych przepisów. Takie rozwiązania występują czasami np. w przepisach dotyczących różnego rodzaju rejestrów i ewidencji.
Odrębna grupa ograniczeń odnosi się do samego prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego i wynika z art. 6 ustawy. Prawo to podlega ograniczeniu m.in. w następujących przypadkach:
- ze względu na przepisy o ochronie tajemnic ustawowo chronionych,
- ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (istnieją wyjątki),
- w zakresie informacji sektora publicznego, których wytwarzanie przez podmioty zobowiązane nie należy do zakresu ich zadań publicznych określonych prawem,
- w zakresie informacji sektora publicznego, do których prawa własności intelektualnej wymienione w ustawie (m.in. prawa autorskie czy prawa własności przemysłowej) przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane (pamiętajmy, że nie każda informacja sektora publicznego może w ogóle być przedmiotem tego rodzaju praw).
Należy pamiętać, że ograniczenia lub inne zasady mające wpływ na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego mogą wynikać także z przepisów ustaw innych niż ustawa o ponownym wykorzystywaniu. Do informacji sektora publicznego nadal znajdują także zastosowanie przepisy o ochronie danych osobowych, o ile informacje sektora publicznego stanowią takie dane. Przewidziano w tym zakresie pewne wyjątki zwalniające administratorów danych z obowiązków informacyjnych wobec osób, których dane dotyczą.
Zasady wykonywania prawa do ponownego wykorzystywania
Zgodnie z ustawą prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego przysługuje każdemu i można je realizować w jednym z dwóch trybów:
- korzystając z informacji udostępnianych samodzielnie przez podmioty zobowiązane (tzw. tryb bezwnioskowy) w następujących źródłach:
- inne systemy teleinformatyczne,
- składając wniosek o ponowne wykorzystywanie do podmiotu zobowiązanego – w konkretnych przypadkach wskazanych w ustawie, przede wszystkim wtedy, gdy informacja nie została udostępniana w BIP, w CRIP lub w innym systemie, a także gdy użytkownik chce ją wykorzystywać na warunkach innych niż tam określone.
Przyjmuje się, że na prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego składają się trzy elementy:
- prawo do uzyskania oceny wydania i samego wydania informacji sektora publicznego,
- prawo do ustalenia zasad używania informacji sektora publicznego,
- wolność używania tych informacji w ramach produktu lub usługi[1].
Po pierwsze, użytkownik może domagać się od podmiotu zobowiązanego oceny, czy dana informacja może w ogóle być przedmiotem prawa do ponownego wykorzystywania, a następnie wydania informacji. Taka ocena jest dokonywana w świetle ograniczeń wspomnianych już wyżej – wynikających z przepisów ustawy o ponownym wykorzystywaniu oraz ewentualnie innych ustaw.
W kontekście wydania szczególnie istotne w praktyce może okazać się uzyskanie informacji w formie nadającej się do zautomatyzowanego przetwarzania. Kwestii tej pośrednio dotyczy art. 10 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, zgodnie z którym przekazując informacje z użyciem systemów teleinformatycznych podmioty zobowiązane mają obowiązek stosowania formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących określonych w przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Jeżeli jest to możliwe, informacje należy przekazywać w formacie przeznaczonym do odczytu maszynowego wraz z metadanymi. Poza tym podmioty zobowiązane nie mają obowiązku wytworzenia ani dalszego przetworzenia informacji na żądanie użytkownika, jeżeli w tym celu konieczne jest podjęcie nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności (wynika to z art. 10 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu). W trybie wnioskowym możliwe jest także żądanie dostępu do informacji sektora publicznego w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym (np. przez API).
Kolejnym istotnym elementem omawianego prawa jest ustalenie zasad ponownego wykorzystywania. Chodzi o warunki ponownego wykorzystywania oraz opłaty za nie. Zgodnie z przepisami ustawy o ponownym wykorzystywaniu zasadami ogólnymi są bezwarunkowość oraz bezpłatność. Warunki i opłaty za wykorzystywanie mogą być (a niekiedy – muszą) ustalone tylko w konkretnych przypadkach przewidzianych w przepisach ustawy i tylko w zakresie w nich określonym. Ustawa określa m.in. dopuszczalną treść warunków oraz maksymalną wysokość opłat.
Jeśli podmiot zobowiązany udostępnia informacje sektora publicznego poprzez system teleinformatyczny (w tym BIP i CRIP), powinien określić warunki i opłaty znajdujące zastosowanie do ponownego wykorzystywania lub wskazać, że takie warunki i opłaty nie obowiązują. Ustawa przewiduje domniemanie, zgodnie z którym umieszczenie informacji sektora publicznego w BIP lub w CRIP bez informacji o warunkach jej ponownego wykorzystywania uważa się za udostępnienie informacji do wykorzystywania bez warunków. Domniemanie to nie dotyczy informacji sektora publicznego publikowanych w innych systemach – jeśli w takim wypadku nie zamieszczono warunków, to w celu skorzystania z prawa ponownego wykorzystywania informacji konieczne jest złożenie wniosku.
Ostatnią częścią składową prawa do ponownego wykorzystywania jest wolność korzystania z uzyskanej informacji sektora publicznego w celu tworzenia produktów i usług. Korzystanie może podlegać warunkom i opłatom, o ile zostały ustalone przez podmiot zobowiązany. Co do zasady w świetle ustawy związanie takimi warunkami i opłatami następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy użytkownikiem a podmiotem zobowiązanym w trybie ofertowym. Jeżeli więc jedna ze stron naruszy taką umowę, drugiej stronie mogą przysługiwać roszczenia odszkodowawcze, których można dochodzić przed sądem powszechnym.
Planowane zmiany
Na zakończenie warto wspomnieć o toczących się obecnie na szczeblu rządowym pracach nad projektem ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Prace związane są ze wdrożeniem nowej dyrektywy unijnej z 2019 r., którą Polska powinna implementować do prawa krajowego do 17 lipca 2021 r.
Projektowana ustawa ma zastąpić obowiązującą ustawę o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Projekt częściowo opiera się na rozwiązaniach przewidzianych w dotychczasowych przepisach, lecz wprowadza także wiele istotnych zmian. Należą do nich m.in. poszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych o niektóre rodzaje przedsiębiorstw publicznych czy wprowadzenie w przepisach kategorii danych badawczych, danych dynamicznych oraz danych o wysokiej wartości wraz ze szczegółowym określeniem zasad ich wykorzystywania. Według informacji z wykazu prac Rady Ministrów planowym terminem przyjęcia projektu przez rząd jest I kwartał 2021 r.
Rafał Kuchta
[1] Podział na podstawie A. Piskorz-Ryń, Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2018, s. 255 i nast.