Dotychczasową filozofię prawa lotniczego zbudowano na bezpiecznym separowaniu przestrzeni powietrznej, w której poruszają się statki powietrzne, od ludzi, budynków i wszelkich innych obiektów w przestrzeni publicznej. Tymczasem niektóre mniejsze statki powietrzne zwane potocznie dronami mogą latać w bezpośrednim otoczeniu człowieka, a ich posiadaczem lub operatorem może się stać prawie każdy. Ujawnia się też potrzeba stworzenia warunków prawnych dla zastosowań dronów w wielu dziedzinach poza tradycyjną domeną lotnictwa, określenia dla nich miejsca w przestrzeni publicznej, w tym zrozumienia uwarunkowań związanych z innymi trendami technologicznymi.

W środowiskach zainteresowanych rozwojem lotnictwa pogłębia się przekonanie, że problematyka uregulowań sektora lotniczego będzie w najbliższych latach zdominowana przez drony. Obecne próby dostosowania prawa lotniczego do nowej kategorii statków powietrznych to dopiero początek zmian, które zmierzają technologicznie do pełnej automatyzacji wszystkich funkcji związanych z pilotażem i zarządzaniem przestrzenią powietrzną. Osiągnięcie zdolności technicznych musi poprzedzić próba odpowiedzi na pytanie, jakie standardy techniczne będą stosowane i czy uda się osiągnąć integrację systemów zapewniających automatyzację procesów w sektorze lotniczym na światową skalę.

Rozporządzenie podstawowe

Rada UE uzgodniła 1 grudnia 2016 r. stanowisko w sprawie ram prawnych dla bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego. To istotny krok w kierunku zbliżenia poglądów w sprawie zwiększenia konkurencyjności europejskiego sektora lotniczego na rynkach światowych, w tym większego otwarcia na innowacyjność i współpracę międzynarodową. Najważniejszym elementem dyskutowanego od kilkunastu miesięcy projektu rozporządzenia jest dostosowanie europejskiego systemu prawnego do dzisiejszych wyzwań związanych z rozwojem systemów bezzałogowych. Nowe rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady zastąpi tzw. rozporządzenie podstawowe 216/2008.

Podobnie jak w przypadku innych rynków regulowanych w Europie, podstawową kwestią sporną jest zakres kontroli nadzoru lotniczego na poziomie unijnym, czyli plan poszerzenia kompetencji Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA). Europejscy producenci i dystrybutorzy technologii dla dronów stoją ponadto na stanowisku, że utrzymanie restrykcyjnego podejścia, które jest charakterystyczne dla dotychczasowego modelu prawa lotniczego, niepotrzebnie ograniczyłoby innowacyjność i konkurencyjność na rynkach światowych. W wyniku debaty w Komisji Transportu i Turystyki Parlamentu Europejskiego przegłosowano 242 poprawki. Sprawozdanie na sesję plenarną PE przygotowano 2 grudnia, czyli prawie w tym samym czasie, kiedy projektem zajęła się Rada UE. Zatem niedługo należy się spodziewać przyjęcia ostatecznej wersji rozporządzenia.

W obecnym brzmieniu rozporządzenie podstawowe różnicuje ryzyko związane z niektórymi statkami powietrznymi. Lekkie samoloty i śmigłowce będą podlegać prostszym i mniej kosztownym procedurom administracyjnym niż statki powietrzne wykorzystywane w celach komercyjnych. Zasada proporcjonalności obowiązków prawnych i administracyjnych w stosunku do ryzyka użytkowania odnosi się jednak szczególnie do dronów. Najmniejsze będą mogły być zwolnione z procedur certyfikacji stosowanych w przepisach lotniczych. Podlegałyby wtedy zwykłym ogólnym unijnym wymogom w sprawie wyrobów, w tym rynkowym mechanizmom nadzoru. Z drugiej jednak strony rozporządzenie obejmie po raz pierwszy prawie wszystkie kategorie dronów. Dotyczy to też norm ochrony środowiska, hałasu, emisji CO₂, cyberbezpieczeństwa. Posiadacze dronów w państwach, gdzie jeszcze takiego obowiązku nie wprowadzono, muszą wziąć pod uwagę konieczność ich rejestracji, znakowania i identyfikacji.

Komisja Europejska uzyska delegację do wydania aktów wykonawczych określających zasady użytkowania dronów, których masa przekracza 250 g. Ten limit wagowy jest dopasowany do przyjętego niedawno w Stanach Zjednoczonych. Dzięki delegowaniu uprawnień do wydawania przepisów o dronach na poziom Komisji Europejskiej łatwiej będzie reagować na tendencje rynkowe zawiązane z technologiami, nowymi zastosowaniami, uwarunkowanymi lokalnymi czy też zmieniającymi się poglądami co do kategoryzacji dronów. Wstępny projekt takiego technicznego aktu wykonawczego – rozporządzenia Komisji w sprawie prototypów dronów – został już zresztą w sierpniu 2016 r. opublikowany, chociaż wciąż nie ma do niego podstawy prawnej, którą da dopiero rozporządzenie podstawowe. Dało to jednak okazję do wysondowania poglądów firm europejskich producentów dronów. Państwa członkowskie zachowają uprawnienie do stosowania specyficznych ograniczeń związanych z bezpieczeństwem, prywatnością i ochroną środowiska.

Prawo dla przyszłych zastosowań

Główną przesłanką dla ostrożności i elastyczności przy formułowaniu nowych uregulowań dla dronów jest to, że zalicza się je do przełomowych trendów technologicznych. Będą one wypełniać dosyć obszerną lukę zastosowań zbyt precyzyjnych lub nieopłacalnych dla lotnictwa, limitowanego rozmiarami niezbędnymi do unoszenia załogi. Już teraz widać, że potencjał zastosowań wykracza daleko poza domenę lotnictwa. Wielu profesjonalnym użytkownikom drony nie służą w pierwszym rzędzie do latania, ale do zbierania informacji, filmowania, dostarczania przedmiotów lub monitorowania stanu infrastruktury. Co więcej, dla zarządzających biznesem będą jednym z elementów złożonych systemów, które w łańcuchu wartości przedsiębiorstw mają redukować koszty.

I tak np. o ile na razie mamy do czynienia rynkiem usług, który w różnych branżach oferuje dla testów lub projektów pilotażowych „zwykłe” drony, to niedługo możemy się spodziewać konstrukcji, w których parametry będą dostosowane do konkretnych zadań. Uzasadnione wydaje się pytanie, czy mniejsze drony są jeszcze lotnictwem, jeżeli nie konkurowałyby z lotnictwem o przestrzeń powietrzną.

Historia techniki nauczyła nas też, że technologie, które okazały przełomowe, często zaskakiwały przyszłymi zastosowaniami i znaczeniem. Musimy się przy tym liczyć z kumulowaniem wpływu kilku innych przełomowych technologii, które z pewnością wykorzystają przyszli konstruktorzy i integratorzy systemów wykorzystujących drony. Niezależnie od konstrukcji samych dronów, przełomowe trendy technologiczne mające znaczenie dla ich rozwoju to np. sztuczna inteligencja, rozszerzona rzeczywistość, wirtualna rzeczywistość, internet rzeczy czy blockchain.

Trudno zakładać, że zapotrzebowanie na uregulowanie złożonych zastosowań dronów nadal będzie się mieścić w konwencji prawa lotniczego. Będziemy mieć raczej do czynienia z koniecznością dostosowania innych przepisów. Przykładem może być obowiązek okresowej inspekcji infrastruktury, wynikający z ustawy Prawo budowlane (art. 62 ust. 1 lit. a), czynności, których jakość można wynieść z pomocą dronów na nowy poziom jakościowy i organizacyjny. Specjalistyczne uregulowania mogą się znaleźć w przepisach regulujących funkcjonowanie sieci energetycznych, obiektów przemysłowych, użycia środków ochrony roślin itd.

Miasto pełne dronów

Zapowiedź zmiany w uregulowaniu nadzoru nad dronami sygnalizuje też koncepcja utworzenia nowego rodzaju ograniczonej wysokościowo przestrzeni powietrznej U-Space dla obszarów zurbanizowanych, której założenia Komisja Europejska zamierza opublikować w połowie 2017 r. Dyskutowano o tym w listopadzie 2016 r. przy okazji odbywającej się w Warszawie międzynarodowej konferencji na temat dronów, która została zorganizowana wspólnie przez polskie Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, EASA i Urząd Lotnictwa Cywilnego. Wyzwania związane z utworzeniem U-Space wskazano przy okazji przyjętej na konferencji Deklaracji Warszawskiej. Uregulowania dla przestrzeni powietrznej w miastach mają uwzględniać również inne racje niż bezpieczeństwo ruchu lotniczego w rozumieniu prawa lotniczego. Chodziłoby między innymi o prywatność, ochronę środowiska i – jak można by się spodziewać – zarządzanie użytkowymi walorami przestrzeni publicznej, gospodarki komunalnej, usługami w mieście, cyberbezpieczeństwem.

Drony w mieście oznaczają wielokrotnie większy ruch w przestrzeni powietrznej. W związku z zastosowaniami drony w dużej części będą kategoryzowane przez użytkowników spoza sektora kwalifikowanego jako lotniczy. Kto ma zatem decydować o nadawaniu priorytetów i jak takie priorytety określić dla różnych użytkowników dronów w przestrzeni powietrznej? Czy zagospodarowanie U-Space należy dopisać do katalogu zadań komunalnych samorządów? Jeżeli tak, to jak je sfinansować?

Czy rynek operatorów flot dronów, świadczący usługi na zasadach hurtowych, wymaga uregulowań podobnych jak te, które zastosowaliśmy na innych rynkach regulowanych, kiedy zrozumiano ekonomiczną potrzebę wzmacniania konkurencji na rynkach usług i infrastruktury telekomunikacyjnej, IT, mediów elektronicznych czy dystrybucji energii?